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¿Por qué privatizaron el IRHE?

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Para contestar esta pregunta, hemos reproducido el artículo que el señor Fernando Aramburu Porras escribió para el suplemento semanal Martes Financiero que publica el diario La Prensa.

El mercado eléctrico, cuatro años después

Por: Fernando Aramburú Porras, publicado en Martes Financiero, La Prensa, 2003

Cuando la administración de Ernesto Pérez Balladares decidió privatizar, en 1997, el Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (IRHE), la capacidad instalada de generación eléctrica versus la demanda se encontraba en su punto más bajo en los últimos 20 años [capacidad de 970 Megawatts (MW) versus demanda de 707 MW]. Adicionalmente, la empresa tenía más de 4,500 empleados; el nivel de pérdidas del sistema superaba el 22% y la morosidad los 30 millones de dólares.

¿La razón? No se habían realizado las inversiones necesarias para aumentar la capacidad debido a la excesiva burocracia estatal y a la falta de financiamiento. En efecto, el Estado no contaba con la capacidad financiera necesaria para hacerle frente a las inversiones que requería el sector eléctrico. Los cálculos eran de 1,250 millones de dólares en el plazo de 10 años. Además, en 20 años no se había logrado desarrollar una empresa eficiente, desligada operacionalmente de los vaivenes políticos.

Por otra parte, las Instituciones Financieras Internacionales (IFI), tradicionales fuentes de financiamiento para el sector, habían cambiado de política debido a los problemas históricos mencionados, ello dejaba al Estado sin los recursos necesarios para invertir en generación y distribución eléctrica.

Luego de un análisis, el Gobierno decidió transferir al sector privado la responsabilidad financiera y operativa del sector eléctrico, con excepción de la transmisión, la cual se reservó como función del Estado.

En 1997, cuando se inició el proceso de privatización del IRHE, la capacidad instalada de generación versus la demanda estaba en su punto más bajo de los últimos 20 años y existía un déficit notorio en materia de inversiones en el sector.

A partir de la privatización se ha disparado la capacidad instalada, al punto de que la capacidad se elevó de 970 megawatts en 1997 a más de 1,380 MW a fines del 2002, con inversiones de más de 450 millones de dólares. Las perspectivas de inversiones a corto y mediano plazo son prometedoras. Se espera que para fines del 2003 se concluya la construcción de la hidroeléctrica Estí realizada por la empresa AES de Panamá. Durante ocho años, el IRHE había intentado, sin éxito, realizar el proyecto.

Por otra parte, la integración del sistema eléctrico panameño con el centroamericano, impulsado desde la privatización, aumentará la disponibilidad de energía futura y alentará la baja de tarifas.

Eficiencia operacional y calidad de servicio

La eficiencia de las plantas de generación térmica ha mejorado en más del 30% en los últimos años. Además, la productividad del recurso humano se ha duplicado al pasar de 100 a 180 clientes y de 800 a 1,300 gigawatts/hora (gwh) por empleado del sector entre 1998 y el 2000 (debido al crecimiento en más del 25% de clientes y consumo en los últimos 4 años y de la reducción del personal superfluo y no directamente relacionado con las actividades del sector).

Por otra parte, desde 1999, las empresas distribuidoras han logrado reducir las pérdidas en la facturación de energía y mejorado las deficiencias técnicas en la red de distribución.

Por ejemplo, en Edemet el porcentaje de pérdidas pasó de 15.8% en 1999 a 12.85% en diciembre de 2001; en ENSA de 22.16 a 19.86% en el mismo período y en Edechi del 10% a 8.9%

Calidad de servicios

Estadísticas publicadas por el Ente Regulador sobre la cantidad de interrupciones no programadas, variaciones en el voltaje y las quejas recibidas muestran una notoria mejoría en el servicio. De acuerdo con los estándares establecidos, la calidad debe continuar mejorando en los próximos años.

Todos estos elementos tienen un impacto en el factor que más interesa al usuario de servicios eléctricos: el costo de la energía y la calidad del servicio.

Reducción del costo de Energía

El precio de la energía eléctrica producida en Panamá sigue siendo alto debido principalmente a la falta de recursos energéticos conocidos y al costo alto de la producción de energía hidráulica por su ubicación geográfica.

Sin embargo, la privatización logró atenuar una tendencia alcista bajo el control estatal estimulada por los crecientes precios del combustible y la falta de capacidad de generación de energía.

Esto se habría manifestado ciertamente en la escasez de energía y en racionamientos cada 3 ó 4 años.

Cabe recordar que durante los 25 años de vida del IRHE, el promedio de las tarifas eléctricas varió de 12.72 centavos por kilovatio/hora (Kwh.) en 1984, año en que los precios del petróleo subieron a niveles similares a los de la actualidad, a 11.21 centavos por Kwh. en 1998, antes de la privatización.

En noviembre de 1998, las tarifas eléctricas se redujeron en un 10%, alcanzando el kWh un precio promedio de 10.30 centavos. Cabe señalar que esta es la tarifa de electricidad más baja que había existido en los últimos treinta años. Si esa tendencia a la baja no ha continuado es debido a las fuertes alzas en los precios del combustible, que en el 2003 han alcanzado sus niveles más altos en las últimas tres décadas.

Si ajustáramos la tarifa de hoy al precio del combustible en 1998 resultaría en una tarifa similar a la que regía en 1998, la cual estaba 10% por debajo de la tarifa pre-privatización. En términos nominales, la tarifa promedio ha crecido casi en un 5% desde 1998 y apenas 2.4% en términos reales. El combustible ha aumentado 70% en ese mismo período.

Pero eso no es todo. Concomitante con el proceso de privatización se han aprobado subsidios para los consumidores de bajos ingresos.

Competencia entre los generadores

Se han dado los primeros pasos para la competencia con el establecimiento de las reglas del nuevo mercado eléctrico. Pieza fundamental es el despacho económico de las plantas de generación (mediante este sistema se ponen a funcionar primero las plantas más eficientes sobre las más caras, hasta atender la demanda de energía del momento).

Dentro de esta regla también entran las hidroeléctricas como Fortuna y Bayano, ya que mediante fórmulas internacionalmente aceptadas se valora el agua utilizada para generar un kWh, y sobre esta base se les ordena. Asimismo, se han realizado las primeras licitaciones de energía en las que han participado varias empresas compitiendo por contratos ofrecidos por las distribuidoras, los cuales son regulados por el Ente Regulador.

Derecho del usuario a escoger

Se prevé que en un futuro cercano los consumidores podrán escoger a sus proveedores de energía al igual que ya lo pueden hacer en las telecomunicaciones. Ello está permitido hoy día sólo para usuarios con un consumo de más de 300kW y a partir del 2004 disminuye a 100 kW, es decir grandes consumidores; pero este límite debería desaparecer dentro de 3 años cuando el Ente revise los niveles.

La creciente competencia por el mercado estimulará inversiones en plantas más eficientes y económicas de generación hidráulica y térmica, lo cual debe traducirse en beneficios para el consumidor.

Finalmente, la integración eléctrica con Centroamérica, ya en ejecución, y eventualmente con México y Colombia, tendrá el efecto de una mejor oferta para los usuarios. La integración obligará a las empresas de generación a mejorar aun más su eficiencia.

Fallas y omisiones

En cuanto algunos aspectos que habría que revisar o mejorar podemos mencionar los siguientes:

Durante los últimos años se ha notado la falta de una política energética a largo plazo, a pesar de que mediante una ley se creó la Comisión de Política Energética conformada por 3 ministros y una Secretaría Técnica. En la práctica, esta comisión no ha funcionado; la institución no tiene ni la fortaleza ni el liderazgo que se necesita para orientar los cambios y ajustes necesarios que todo nuevo sistema requiere.

Por otro lado, pareciera que el sistema tiene un sesgo contra los proyectos de generación hidráulica y de tecnologías más caras, las cuales requieren de plazos mayores para construirse y amortizar sus inversiones. Estos proyectos requieren contratos a más largo plazo para justificar la inversión inicial y el riesgo que ello conlleva. Los contratos que se han licitado hasta la fecha han sido típicamente de corto plazo (1 a 2 años) y no favorecen este tipo de proyectos.

Esto es algo que el Ente Regulador puede corregir...

También hay que informar al público sobre lo que sucede en el sector y explicar por qué se dan aumentos o bajas de las tarifas; cuáles son los estándares de calidad que se les está exigiendo a las distribuidoras y en qué medida dichas normas pueden afectar los costos para el usuario; qué tipo de mejoras se ha dado y cuáles son las limitaciones y problemas que afrontamos, entre otros interrogantes. Sabemos que lo que más afecta a la gente es el costo del servicio afectado por los precios del combustible que se refleja en el costo de la generación eléctrica.

Cabe señalar que la calidad del servicio que se ha fijado como norma a las distribuidoras es muy superior a lo que hemos tenido en Panamá y Centroamérica y se asemeja a la de Estados Unidos, lo que puede tener impacto en los costos de distribución y en la calidad del servicio.

Finalmente, la integración al mercado centroamericano y, eventualmente, al colombiano y mexicano, unido al derecho del usuario para escoger a su proveedor de energía, debe promover la competencia y por ende bajar los precios al consumidor. Esto no sería posible bajo un modelo de monopolio estatal.

El autor es economista y fue director general del IRHE.